Elaborare una buona legge elettorale

Sono passati diversi giorni dagli esiti del referendum sulla modifica della legge elettorale. Forse è il momento giusto, dopo il consueto chiacchiericcio politico su vincitori e vinti, per riflettere sulle possibilità rimaste nel nostro Paese per riformare il sistema elettorale. 
Come era abbastanza prevedibile, il referendum non ha raggiunto il quorum. Prevederlo era semplice, bastava osservare l’andamento storico delle consultazioni referendarie in Italia: dal 1995 nessun referendum è riuscito a raggiungere il quorum; prendere atto del tiepido impegno di alcuni partiti politici e l’ostilità di altri, col conseguente spazio offerto dai media; infine, valutare come il tema (minima modifica della legge elettorale) fosse lontano dai cittadini. Come annunciato da più parti, si renderebbe necessaria una discussione sull’istituto stesso del referendum, per mantenerne le funzioni previste dalla nostra Costituzione.
Il referendum è un istituto della democrazia diretta, riconosciuto da molte costituzioni, tra cui quella italiana. È stato pensato come momento di democrazia diretta all’interno del sistema democratico di tipo rappresentativo. Si presenta come occasione in cui tutti i cittadini, e non solo i rappresentanti eletti, possono intervenire nel processo decisionale. Ora, nella Costituzione italiana questo intervento non è pienamente riconosciuto perché esso si limita all’espressione di un accordo o di un disaccordo con una decisione già presa dagli eletti. Infatti, a livello nazionale, lo ricordiamo, il referendum può essere solo abrogativo, per quanto riguarda leggi ordinarie e gli atti aventi valore di legge (art. 75 Cost.). In definitiva, esso si configura come strumento di garanzia per gli elettori nei confronti degli eletti. Senza voler approfondire oltre questo discorso, è utile chiedersi: il referendum, così come è disciplinato oggi, svolge ancora questa funzione? Ognuno può fare le proprie riflessioni e dare una risposta. A me qui interessa però cercare di rispondere a un’altra domanda: è ancora possibile una riforma del nostro sistema elettorale?
Precisiamo, una visione completa del sistema elettorale dovrebbe tener presente la formula elettorale, cioè il modo in cui le preferenze si trasformano in seggi, e tutti gli altri aspetti legati al sistema di elezione tra cui, ad esempio, finanziamento dei partiti e disciplina della propaganda elettorale, che trovano i loro riferimenti normativi in altre leggi. La legge elettorale è sicuramente un elemento che determina il sistema elettorale, ma non è l’unico. Possiamo dire che la legge elettorale interviene nel determinare le regole del gioco nei regimi politici, ed è di massima importanza in quello democratico.
Ora, tutti, partiti politici, promotori del referendum, opinionisti, ritengono che queste regole, oggi in vigore in Italia, non siano quelle giuste, o almeno non siano le migliori per la nostra democrazia, quindi una loro riforma è da tutte le parti auspicata. Ma in che modo è possibile realizzarla? Se facciamo una piccola indagine comparata, ci accorgiamo che sono state usate tre modalità per modificare aspetti relativi alle regole del gioco nelle democrazie:
A)    Sono i rappresentanti eletti, legittimati a fare leggi, che intervengono anche sugli aspetti relativi alle regole del gioco. Il porcellum, come definita da Giovanni Sartori l’attuale legge, ha seguito questa classica modalità.
B)     La riforma di alcuni aspetti delle regole del gioco è affidata a una commissione di esperti. Questa via è stata intrapresa, ad esempio, in molti stati degli Usa, principalmente per la ridefinizione dei distretti elettorali. Ne abbiamo esempi in molte parti del mondo. Le riflessioni che seguiranno fanno rifermento alle commissioni americane, perché su di esse è reperibile una maggiore letteratura scientifica.  
C)    Il compito di elaborare una proposta di legge elettorale è affidato a un corpo di cittadini ordinari. Questa modalità è stata realizzata per la prima nel 2004 in una provincia del Canada, la Columbia Britannica.
A queste modalità si aggiunge quella referendaria che non tratto perché è già stata utilizzata e ha fallito, come tutti sappiamo.
Questi sono i modi che a livello internazionale sono stati utilizzati per riformare diversi aspetti di un sistema elettorale. Va tenuto presente che la legge elettorale, e più in generale il sistema elettorale, è uno strumento per raggiungere uno scopo. Ma qual è lo scopo? In linea molto generale, la letteratura politologica ci dice che lo scopo principale è quello di assicurare il giusto equilibrio tra governabilità e rappresentatività, in primo luogo, ma anche l’equilibrio tra il voto di lista e il voto alla persona, tra la rappresentanza territoriale e quella nazionale. Allora, prima di rispondere alla domanda principale (è ancora possibile una riforma del nostro sistema elettorale?), dobbiamo dare una risposta a un’altra domanda: qual è il modo migliore per elaborare una buona legge elettorale? Per buona legge elettorale intendo una legge che sia adatta a raggiungere gli scopi indicati sopra. Per dare una risposta dobbiamo procedere con l’analisi delle tre modalità e vedere, in base alle caratteristiche di ognuna, quale sia più efficace per arrivare alla formulazione di una buona legge elettorale.
Nella prima alternativa (A) sono gli esponenti politici che siedono in Parlamento che elaborano la legge. Ora, i parlamentari italiani, ma non solo, quando devono discutere una legge elettorale, sono ambasciatori di interessi diversi, per echeggiare Edmund Burke, coincidenti con i diversi partiti di appartenenza. Questo è inevitabile e direi anche legittimo, ma implica un limite che è quello di agire per scopi di parte (o di partito) e non per gli scopi che una legge elettorale dovrebbe perseguire.
Un’alternativa al processo legislativo ordinario è quella di affidare l’elaborazione della legge elettorale a una commissione di esperti (B). Qui abbiamo l’indiscutibile vantaggio che chi si occupa della questione ne sa abbastanza da poter arrivare alla soluzione migliore. Però, dagli studi empirici condotti sull’attività di alcune di queste commissioni, istituite per elaborare proposte di riforma di alcuni aspetti del sistema elettorale, ma ciò non toglie che potrebbero essere prese in considerazione per elaborare un’intera legge elettorale, si evince che l’autonomia degli esperti dal potere politico è cosa difficile da raggiungere, tanto che in molti casi i risultati a cui sono pervenute le commissioni non sono stati dissimili da quelli a cui si sarebbe arrivati seguendo l’ordinario processo di riforma (metodo A). Insomma, le nomine degli esperti hanno sempre, in ultimo, un referente politico.
I due maggiori difetti dei metodi A e B, visione di parte, o partitica (A) e difficile autonomia dalle forze politiche (B), possono essere superati dalla terza alternativa (C). La prima messa in pratica di tale metodo si è avuta nella provincia canadese della Columbia Britannica, a cui hanno seguito altri esperimenti in altre zone del Canada e di alte parti del mondo, come in Olanda. Al di là delle differenze specifiche tra le varie esperienze, si possono rintracciare dei tratti comuni che caratterizzano questo metodo. Essi sono la presenza di esperti, con il compito di fornire ai cittadini le competenze minime necessarie per elaborare una legge elettorale; la selezione casuale di un certo numero di cittadini dalle liste elettorali, nella Columbia Britannica erano 160; una serie di riunioni in cui, in condizioni di assoluta parità e in un clima che favorisca l’ascolto reciproco, i cittadini si confrontano liberamente, per arrivare alla formulazione di una proposta di legge.
Qui è superato il problema della visione di parte (metodo A) perché nessun cittadino ha un interesse diretto nei confronti di una legge elettorale che lo faccia propendere per quelle caratteristiche che tutelano tale interesse a discapito di altre, senza considerare quali siano migliori per una buona legge elettorale. Ovviamente ogni persona può avere delle preferenze, ma non ha dei benefici immediati e personali da una legge o da un’altra, come invece ha un’esponente di un partito. Senza contare che un cittadino qualsiasi queste preferenze le può modificare attraverso il confronto con altre opinioni e abbracciando una visione d’insieme. Cosa questa che difficilmente potrà accadere a un esponente di partito quando discute di una legge come quella elettorale che va a incidere sul potere o sulla sopravvivenza stessa del proprio partito. Per farla breve, basta riportare un passo di Giovanni Sartori su quello che ho definito metodo A: “in che modo e da dove i costruttori dei sistemi elettorali cercano ispirazione? Guardando alle fratture (cleavages) della società? Scavando dentro le determinanti di fondo della storia? No. In tutto il mondo i progettisti dei sistemi elettorali rivolgono a malapena lo sguardo a modelli esterni, a malapena chiedono consigli tecnici a sedicenti esperti, e finiscono con l’adottare il sistema che è da loro percepito come di più immediato vantaggio, con tanti saluti alla storia, alle determinazioni sociali e alle nobili tradizioni” (Giovanni Sartori, Ingegneria costituzionale comparata, Bologna, Il Mulino, 2004, pp. 40-41).
Passando al confronto con il metodo B, in cui il problema principale era quello dell’autonomia degli esperti, il sorteggio casuale dei partecipanti, caratteristico del metodo C, evita questo inconveniente. Infatti, un cittadino estratto a sorte non ha un referente politico che l’ha nominato.
Fatte queste considerazioni, è arrivato il momento di indicare il metodo migliore. Considerato il fallimento del referendum e che il metodo A in molti anni non ha prodotto che una “porcata”, rimane il ballottaggio tra B e C. Abbiamo già visto un vantaggio di C nei confronti di B a livello generale, ma ne possiamo indicare un altro particolarmente calzante per l’attuale situazione italiana.
Quella tendenza che i politologi anglosassoni indicano come malaise democratico, cioè l’aumento dell’astensionismo elettorale, il disincanto nei riguardi della politica, il distacco verso le istituzioni, è rintracciabile in tutte le democrazie occidentali, ma in Italia presenta delle peculiarità e degli accenti che la fanno sfociare in ostilità nei confronti della politica e sfiducia verso le istituzioni, assumendo aspetti antipolitici e populisti. Le cause di questa situazione sono molte, e non è certo questa la sede per analizzarle e neanche per elencarle. L’unica cosa che possiamo fare qui è sottolineare come il metodo C, dando la parola ai cittadini, evito volutamente il termine popolo, possa aiutare a ritessere quella rete, sempre più smagliata, tra cittadini, politica, società civile, istituzioni, che è indispensabile per il buon funzionamento di una democrazia.
Possiamo, ora, passare a dare le risposte alle due domande lasciate in sospeso. La prima, qual è il modo migliore per elaborare una buona legge elettorale? Alla luce delle argomentazioni presentate, senza dubbio il metodo C è quello migliore, soprattutto considerando la situazione italiana.
Dare una risposta alla seconda domanda (è ancora possibile una riforma del nostro sistema elettorale?) è cosa più complessa, soprattutto se la risposta pretende di avere una buona dose di praticabilità. Per cui non posso cavarmela dicendo semplicemente sì, ma neanche dicendo che l’unica possibilità che ci rimane è quella di utilizzare il metodo C, o, meglio, posso cavarmela in questo modo se aggiungo però delle precisazioni. Queste si rendono necessarie per far fronte a possibili accuse di utopismo, di astrattezza, di lontananza dalla realtà che la mia proposta potrebbe ricevere. Non c’è niente di peggio per una proposta politica dell’accusa di non essere praticabile, perché la mancanza di possibilità attuativa in politica non rappresenta tanto un ideale elevato quanto un ideale sbagliato.
La prima precisazione è che questa strada, come ho ricordato, è stata intrapresa già in alcune parti del mondo, per cui non vedo perché non potrebbe essere provata, visto che le altre hanno fallito, anche per riformare il nostro sistema elettorale. La seconda precisazione riguarda la dimensione giuridica in senso lato di tale ipotesi, vale a dire: quale disciplina normativa regolerebbe tale metodo? e quali conseguenze vincolanti avrebbe una riforma fatta con questo metodo? Possiamo dire che il metodo C non troverebbe la sua base regolamentare dalle fonti giuridiche, ma dai principi teorici della democrazia deliberativa, a cui il metodo si ispira, e dalle migliaia di esperienze deliberative che si sono svolte in moltissime parti del mondo e, da alcuni anni, anche in Italia. Per quanto riguarda le conseguenze, cioè che peso avrebbe una legge così elaborata, diciamo subito che non avrebbe nessun peso giuridico, almeno nel quadro legislativo italiano attuale. Il che non è necessariamente un limite, perché il peso politico di una proposta di legge elaborata in questo modo potrebbe essere molto forte, ed è la questione politica che mi interessa, e non quella giuridica. Ho usato il condizionale, cioè potrebbe avere un forte peso politico, e quindi efficacia, se rispettasse nell’attuazione due condizioni. Prima, la realizzazione del progetto dovrebbe avere un impulso istituzionale importante. L’optimum sarebbe l’impegno diretto della Presidenza della Repubblica. La cosa potrebbe essere possibile perché il Presidente Napolitano si è espresso anche recentemente a favore degli esperimenti e delle pratiche deliberative, proprio al fine di rafforzare quel legame tra cittadini e istituzioni che, come abbiamo ricordato, è sempre più sottile. Si veda la lezione che il Presidente ha tenuto in occasione di Biennale Democrazia, Torino – Teatro Regio, 22 aprile 2009. Seconda, durante tutto l’arco temporale del percorso del metodo C, che porterebbe alla stesura della proposta di legge elettorale, dovrebbe esserci un costante coinvolgimento dell’opinione pubblica.
Se rispettate queste due condizioni, le forze politiche, o meglio, il Parlamento, a cui spetta il compito di approvare le leggi, difficilmente potrebbe sottrarsi dal prendere in considerazione la bozza elaborata dai cittadini.
 
[6 luglio 2009]